加强对森林资源的保护与管理，一要明确我国林业保护和管理的指导思想、基本方针和主要任务，即严格保护、积极发展、科学经营、持续利用森林资源。二要全面了解保护对象，在我国，森林资源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。三要正确认识与和运用保护手段，依据林业政策和林业法律法规制度采取保护措施。四要对保护重心和长期以来形成的疑难问题采取专项行动。

一、森林、林木和林地权属法律制度

森林、林木、林地的权属，通常称为林权，有时亦称为森林、林木、林地的所有权或者使用权，是指森林、林木、林地的所有者或使用者依法对森林、林木、林地的占有、使用、收益和处分的权利。林权的主体是指森林、林木、林地的所有者或使用者。

《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《物权法》第48条、《森林法》第3条都有相关规定。

根据《民法通则》和《森林法》的规定，个人所有的林木，主要是指农村居民在房前屋后、自留地、自留山和农村集体经济组织指定的其他地方种植的林木；在以承包或者其他合法方式取得使用权的林地上和在承包的荒山、荒地、荒滩上种植的林木，按合同约定归个人所有的部分；城镇居民在自有房屋庭院内种植的树木。

根据我国《宪法》、《物权法》、《森林法》和《土地管理法》的有关规定，1、森林所有权的主体是国家或者集体；2、林木所有权的主体是国家、集体、个人；3、林地所有权的主体是国家或者集体；4、森林、林木、林地使用权的主体可以是国家、集体或者公民个人。公民个人没有林地的所有权，但可以依法享有林地的使用权。5、国家所有的森林、林木、林地由集体以合法形式（如联营、承包、租赁等形式）取得森林、林木、林地的使用权。集体所有的林地由国有林业单位使用，该单位没有所有权，但依法拥有使用权。公民、法人或者其他组织依法使用国家所有或者集体所有的林地发展林业生产的，如采取承包、租赁、转让等形式依法取得林地的使用权，但不拥有所有权。  

二、森林、林木、林地使用权的流转

《森林法》第15条规定，国家允许森林、林木、林地作为资产转让，或者将其作价入股，作为合资、合作条件。但必须是下列森林、林木和林地的使用权：1、用材林、经济林、薪炭林；2、用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；3、用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；4、国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权（例如经批准的特种用途林中的某些风景林的林木和林地使用权等）。

流转的标的有林木（活立木）的所有权和林地使用权。二者可以分别转让，也可以同时转让。此外，将森林、林木、林地使用权有偿转让或者作为合资、合作的条件的，转让方或者出资方已经取得的林木采伐许可证仍然具有法律效力，当然也可以同时转让。

对森林、林木、林地使用权的有偿转让，森林法规定了两种限制：一是用途限制。即转让森林、林木、林地使用权后不得改变林地的用途，不得将林地改为非林地，防止森林资源因转让而流失；二是经营限制。即转让双方都必须遵守关于森林、林木采伐和更新造林的规定，防止在转让过程中森林资源受到破坏。

三、森林、林木、林地权属争议处理

1. 林权争议的当事人协商解决

协商解决是实践中解决林权争议的主要方法。在不违反国家法律、政策的前提下，本着互谅互让、公平合理、有利于生产和生活的原则，从安定团结的大局出发，当事人之间主动协商解决。既有利于争议的解决，又不影响团结，也便于执行。当事人之间协商解决的林权争议，应当通过协议来确认，并将协议上报县级以上人民政府办理确认权属的登记手续。

2．林权争议的行政解决

林权争议的行政解决即人民政府依法处理林权争议。必须符合两个条件：一是，当事人未经协商或者协商没有解决的；二是，未经人民法院审理的。

《森林法》第17条规定：“单位之间发生的林权争议，应由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林权争议，应由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”

《行政复议法》第6条第4款规定，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林，山岭，草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，即当事人对人民政府处理的林权争议不服的，可以向上一级人民政府申请行政复议。

《行政复议法》第30条第2款规定，根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。林权争议经人民政府处理以后，也要依法由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认权属。

3．林权争议的诉讼解决

《行政复议法》第30条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

当事人对有关人民政府作出的林权争议处理决定不服的，应当先申请行政复议；对林权争议决定的行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。

林权争议当事人一方或者双方因不服人民政府作出林权争议的行政复议决定而向人民法院提起诉讼的，有关人民法院应当受理。人民法院对这类案件的受理和审理，应当适用行政诉讼法的规定，即作为行政诉讼案件受理。

林权争议经人民法院依法审理完毕，由县级以上人民政府根据人民法院的判决或者裁定登记造册，核发证书，确认权属，予以法律保护。

在林权争议解决之前，任何一方都不得砍伐有争议的林木。有争议的林木、林地在争议处理过程中，应当保持原状。另外，如果发生以林权争议为借口，实施侵权行为或者破坏森林资源行为的，则不能用解决林权争议的方法处理，必须依法予以制裁。

4．处理林权争议的原则。

《林木林地权属争议处理办法》第3条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”
    四、森林保护法律制度

《森林法》第19条规定：“地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织，负责护林工作；根据实际需要在大面积林区增加护林设施，加强森林保护；督促有林的和林区的基层单位，订立护林公约，组织群众护林，划定护林责任区，配备专职或者兼职护林员。

护林员可以由县级或者乡级人民政府委任。护林员的主要职责是：巡护森林，制止破坏森林资源的行为。对造成森林资源破坏的，护林员有权要求当地有关部门处理。”

 第20条规定：“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。
    武装森林警察部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务。”

第21条规定：“地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作：
    （一）规定森林防火期，在森林防火期内，禁止在林区野外用火；因特殊情况需要用火的，必须经过县级人民政府或者县级人民政府授权的机关批准；
    （二）在林区设置防火设施；
    （三）发生森林火灾，必须立即组织当地军民和有关部门扑救；

（四）因扑救森林火灾负伤、致残、牺牲的，国家职工由所在单位给予医疗、抚恤；非国家职工由起火单位按照国务院有关主管部门的规定给予医疗、抚恤，起火单位对起火没有责任或者确实无力负担的，由当地人民政府给予医疗、抚恤。 ”

第22条规定：“各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作。林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象，划定疫区和保护区，对林木种苗进行检疫。”

第23条规定：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。禁止在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧。进入森林和森林边缘地区的人员，不得擅自移动或者损坏为林业服务的标志。
    第24条规定：“国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。

自然保护区的管理办法，由国务院林业主管部门制定，报国务院批准施行。

对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源，应当认真保护；未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准，不得采伐和采集。”
    第25条规定：“林区内列为国家保护的野生动物，禁止猎捕；因特殊需要猎捕的，按照国家有关法规办理。”

《陕西省森林管理条例》第19条规定：“林区内禁止下列行为：（一）毁林开垦、采石、采砂、取土；（二）毁林采脂、割漆、剥皮、挖根及其他毁林行为；（三）在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧；（四）损坏、擅自移动为林业服务的标志和设施；（五）法律、法规禁止的其他行为。

五、林业行政执法法律制度

（一）林业行政处罚的特点

林业行政处罚是指林业行政机关、法律法规授权的组织以及行政机关委托的组织，在法定权限内，依照法定程序，对违反林业法律、法规、规章的公民、法人或者其他组织所实施的一种行政制裁。

1、林业行政处罚的设定主体（四种）

（1）全国人大及其常务委员会制定的法律，可以设定各种行政处罚，如《森林法》、《野生动物保护法》，程序法如《行政处罚法》。

（2）国务院制定的法规，可以设定限制人身自由以外的行政处罚，如《森林法实施条例》、《野生动物保护法实施条例》、《森林防火条例》、《森林病��害防治条例》、《野生植物保护条例》、《退耕还林条例》等。

（3）省级、较大市的人大及常委会，制定的地方性法规，可以在与上位法不抵触和授权的范围内设定限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚，如《陕西省森林管理条例》、《陕西省封山禁牧条例》等

（4）国务院各部委、省、自治区、直辖市政府和省、自治区所在地的市政府以及国务院批准的较大市政府，制定的规章，可以在法律、行政法规规定的行为种类和幅度范围内作出具体的规定；如《森林采伐更新管理办法》、《陕西省实施森林防火条例办法》等。

除此之外其他规范性文件不得设定林业行政处罚。

2、林业行政处罚的实施主体（三种）

（1）林业行政主管部门。国务院林业行政主管部门（国家林业局）和县级以上各级人民政府依法设立的林业行政主管部门（省、市、县级林业局），是林业行政处罚的最主要主体。

     （2）法律、法规授权的组织。如依照《森林法》第20条的规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，森林公安机关代行《森林法》第39条、第42条、第43条、第44条规定的行政处罚权；依照《陆生野生动物保护实施条例》第37条的规定，由工商行政管理部门授权的野生动物行政主管部门所作出的行政处罚，都属于法律法规授权的组织作出的林业行政处罚。

     （3）林业行政主管部门委托的组织。如县级林业行政主管部门委托行使行政处罚权的林业工作站、木材检查站、森林公安机关等。

      3、林业行政处罚的对象

      林业行政处罚的对象是违反了现行有效的林业法律、法规、规章且应受行政处罚的公民、法人或者其他组织，也包括在我国境内的外国人、无国籍人、外国企业及其组织。

      4、林业行政处罚的依据

     林业行政处罚的依据是现行林业行政管理的法律、法规和规章。

（二）林业行政处罚的种类

《行政处罚法》明确规定了警告、罚款、没收非法财物和违法所得、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留等六种行政处罚的基本种类。

1、警告

警告属申械罚，一般适用情节轻微或未造成实际危害后果的违法行为，其目的是通过申械，防止其继续或重新违法。警告适用单处，必须以书面形式作出。如《森林防火条例》第49条、第50条、第51条、第52条都设定了警告处罚。

2、罚款

罚款只能由林业主管部门或法律、法规授权的组织依法实施。《森林法》和《野生动物保护法》等林业法律法规都规定了罚款，但在适用时，必须注意是单处还是并处。我国现行的林业法律法规中，单处罚款不多见，主要是并处。

3、没收违法所得，没收非法财物

一般来说，违法所得与非法财物是有区别的。前者是指行政相对人通过非法手段获取的财产或者是实施违法行为获取的利润，不包括本属于行政相对人的财产。

没收非法财物是指行政机关将行政相对人从事违法活动使用的财物、工具、用具和物品等收归国有的处罚形式。

没收非法财物主要应注意两点：一是只能没收法律、法规明确规定的非法财物。如《陆生野生动物保护实施条例》第33条规定，对非法捕杀国家重点保护野生动物尚未构成犯罪的，由野生动物行政主管部门没收猎获物、猎捕工具和违法所得。法律、法规没有明确规定的，即使行政相对人利用非法财物实施了违法行为，也不能随意没收，如汽车驾驶员实施了运输无证木材的行为，林业行政主管部门不得随意没收其汽车。二是对没收的非法财物，必须依法上交国库或通过法定方式加以处理。

（4）责令停产停业

（5）暂扣或者吊销许可证和执照

（6）行政拘留

除上述种类之外，根据《行政处罚法》的规定，凡法律、行政法规规定的其它行政处罚都属合法有效的林业行政处罚种类。如《森林法》《森林法实施条例》规定的责令补种树木、限期恢复原状等行政处罚。

（三）林业行政处罚的执行

根据《行政处罚法》的规定，林业行政处罚的执行有以下几种形式：

1、当事人在林业行政处罚决定的期限内自行履行行政处罚决定。

2、当事人不服从林业行政机关作出的行政处罚决定，按行政隶属关系，向作出该行政处罚决定的行政机关的上一级机关提出复议申请，由上一级行政机关进行审查，并作出最后处理决定。当事人不服行政机关作出的处罚决定或复议裁决，也可以在法定期限内请求人民法院对行政机关的处罚决定进行审查，并作出裁定和判决。

3、当事人在法定期限内没有申请行政复议和提起诉讼，但又拒不履行处罚决定的，行政机关有强制执行权的，可以在其职权范围内自行执行处罚决定；行政机关没有强制执行权的，可以申请人民法院强制执行。

六、森林刑事案件管辖及立案标准

根据《森林法》和《刑法》的规定，破坏森林资源，例如盗伐、滥伐森林或者林木等行为情节严重的，要依照刑法的规定追究刑事责任。

（一）森林刑事案件的管辖

根据2001年5月国家林业局、公安部发布的《关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准》的规定，森林刑事案件由森林公安机关管辖；未建立森林公安机关的地方，由地方公安机关负责查处。森林公安机关管辖在其辖区内发生的刑法规定的下列森林刑事案件：

1．盗伐林木案件（《刑法》第345条第1款）；

2．滥伐林木案件（《刑法》第345条第2款）；

3．非法收购盗伐、滥伐的林木案件（《刑法》第345条第3款）；

4．非法采伐、毁坏珍贵树木案件（《刑法》第344条）；

5．放火案件中，故意放火烧毁森林或者其他林木的案件（《刑法》第115条第1款）；

6．失火案件中，过失烧毁森林或者其他林木的案件（《刑法》第115条第2款）；

7．聚众哄抢案件中，哄抢林木的案件（《刑法》第268条）；

8．破坏生产经营案件中，故意毁坏用于造林、育林、护林和木材生产的机械设备或者以其他方法破坏林业生产经营的案件（《刑法》第276条）；

9．盗窃案件中，盗窃国家、集体、他人所有并已经伐倒的树木、偷砍他人房前屋后、自留地种植的零星树木、以谋取经济利益为目的非法实施采种、采脂、挖笋、掘根、剥树皮等的案件（《刑法》第264条）；

10．伪造、变造、买卖国家机关公文、证件案件中，伪造、变造、买卖林木允许进出口证明书、进出口原产地证明、林木采伐许可证、木材运输证明、森林、林木、林地权属证书、征用或者占用林地审核同意书、育林基金等缴费收据以及由国家机关批准的其他关于林业公文、证件的案件（《刑法》第280条第1、2款）；

11．窝藏、转移、收购、销售赃物案件中，涉及被盗伐滥伐的木材的案件（《刑法》第312条）。

（二）为依法惩治破坏林地资源犯罪活动，根据《中华人民共和国刑法》及有关刑法修正案和全国人大常委会的相关解释，2005年12月19日最高人民法院审判委员会第1374次会议通过了《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，指导破坏林地资源刑事案件的具体法律应用。

七、此次专项活动着重处理的四个问题

（一）违法占用湿地林业资源

《陕西省湿地保护条例》第25规定：“临时占用湿地的，占用单位应当提出可行的湿地恢复方案，并经县级以上林业行政部门核准。临时占用湿地不得超过一年。占用期限届满后，占用单位应当按照湿地恢复方案及时恢复。”

第31条规定：“违反本条例第二十五条第二款规定，未按照湿地恢复方案恢复的，由县级以上林业行政部门责令限期恢复；拒不恢复的，由县级以上林业行政部门组织恢复，所需费用由占用单位承担，可以处湿地恢复费用百分之五十以下的罚款。”《陕西省湿地保护条例》第25规定：“临时占用湿地的，占用单位应当提出可行的湿地恢复方案，并经县级以上林业行政部门核准。临时占用湿地不得超过一年。占用期限届满后，占用单位应当按照湿地恢复方案及时恢复。”

（二）违法采伐森林和林木

  参考《森林法》第五、六章，有关森林采伐和法律责任的规定，参考《森林法实施条例》第15——18条和43条。

   （三）侵害野生动植物资源

1、野生植物资源管理

依据《森林法》、《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》、《森林公园管理办法》以及《国家重点保护野生植物名录（第一批）》和地方重点保护野生植物名录的规定，依法监视、监测、评价国家重点保护野生植物和地方重点保护野生植物的生长环境；依法核发采集证和查处非法采集国家重点保护野生植物和地方重点保护野生植物的活动；依法控制和审批出售、收购进出口国家重点保护野生植物，查处非法出售、收购和进出口国家重点保护野生植物和地方重点保护野生植物的行为；依法规范森林类型自然保护区的建立、建设、旅游、考察、科研、教学实习、修筑设施活动等。

2、野生动物资源管理

依据《野生动物保护法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《国家重点保护野生动物名录》、《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》和地方重点保护野生动物名录的规定，通过设立自然保护区、划定狩猎区、环境监测和环境影响报告、湿地保护、野生动物工作中的涉外活动审批以及野生动物受到自然灾害威胁时的拯救措施，对国家重点保护野生动物和地方重点保护野生动物的生存环境进行保护；对猎捕国家重点保护野生动物核发《特许猎捕证》；对猎捕非国家重点保护野生动物核发《狩猎证》；对驯养繁殖国家重点保护野生动物的单位和个人，核发《驯养繁殖许可证》；对国家重点保护野生动物的运输、进出口活动实行审批制度等。

（四）违法违规运输经营加工木材及其制品

依据《森林法》、《森林法实施条例》、《森林采伐更新管理办法》等法律、法规、规章和规范性文件的规定，组织实施森林采伐限额和木材生产计划管理，依法核发林木采伐许可证，实施采伐更新管理；依法核发木材运输证，组织监督木材运输活动；审批林区经营加工木材活动，监督木材加工、收购和经营；依法审批珍贵树种、木材及其产品进出口；依法查处盗伐、滥伐林和毁林行为，查处木材运输、经营加工和珍贵树木、木材及其产品进出口活动中的违法犯罪行为等。

（五）完善森林资源保护管理的行政审批、检查监督、巡查巡护、案件处理的长效机制

1、严格林业行政审批。一是依法加强林木采伐和限额指标管理，强化规范木材运输、加工和经营秩序。二是严格执行林地征占用审核审批各项规定，在积极做好重大工程征占用林地服务的同时，严格依法办理征占用林地的相关手续。三是将森林防火作为资源保护工作的重中之重来抓，确保不发生重特大森林火灾。四是以防范外来有害生物入侵为重点，加强林木检验检疫，大力推行无公害防治，遏制林业有害生物事件的发生。五是严格依法办理各种林木采伐和野生动物驯养许可证件，对存在的问题，坚决清查整改到位。

2、加强监督检查。可分为县（市、区）普遍监督检查和市局重点监督检查两部分同时进行。

县（市、区）普遍监督检查：（1）调查摸底。对辖区的使用林地项目和林木采伐项目开展一次全面清理检查，摸清辖区内破坏森林资源的突出问题，做好处理准备。（2）打击处理。在调查摸底、排查的基础上，对违法使用林地、非法采伐林木案件进行集中处理，避免出现失职、渎职及行政不作为现象。（3）总结巩固。认真查找森林资源保护工作中存在的问题和薄弱环节，加强森林资源监管，完善林区治安防控体系，研究建立森林资源保护机制。

市局重点监督检查：（1）实地调查。市局组织专业技术人员分别到重点监督检查单位开展实地调查，并查验相关行政许可手续，详细填写外业调查记录表。（2）汇总统计。对县（市、区）自查报表进行汇总统计。（3）通报督办。市局对重点监督检查单位实地调查结果及县（市、区）自查结果进行通报，对发现的大案要案挂牌督办或直接查处。

3、健全巡查巡护制度。巡查机制是林业资源行政主管部门及派出机构和工作人员通过巡回检查，及时发现破坏林业资源违法行为，并依法制止和报告的工作制度。

市林业局负责组织、指导全市林区的巡查工作，对下级林业部门巡查工作的开展情况进行监督检查，对巡查工作责任制的落实情况进行考核，每季度向市人民政府和省林业厅报告巡查工作开展情况。

县（市）区林业部门负责组织、实施本辖区巡查工作，至少每周巡查一次，对保护站、所巡查工作情况及巡查责任制的落实情况进行监督检查、考核，每月向本县（市）区人民政府和市林业局报告巡查工作开展情况。

要发挥保护站的动态巡查作用，坚持每天巡查，每次巡查任务结束后，无论是否发现林业违法行为，应每周向本级人民政府和上一级林业行政主管部门报告。

4、完善案件处理机制。对各类林业行政案件的查处，严格按照《行政处罚法》、《林业行政处罚程序规定》等规定办理，做到程序合法、处罚有据、自由裁量权规范有序。完善监督机制，统一执法标准。依法界定行政执法职责、科学设定执法岗位、公开执法流程、清理并公布执法依据、考评执法效果，逐步建立林业行政执法监督机制。明确实施行政处罚的主体、权限、程序等内容，实行统一的林业行政处罚文书格式，建立有关报告制度、重大行政处罚备案制度等。进一步强化法制工作的职能作用，对林业行政案件实行三级审核审批制度，统一执法的尺度，强化证据意识和程序意识，对证据不足或处罚不到位的案件予以退回。

对于林业资源刑事案件，应明确执法机关的刑事职能与责任，各个机关相互配合，分工明确，严格依照相关刑事法律处理。